Par Frédéric Rouvillois,
Professeur de droit public à l’Université Paris V - René Descartes
L’inimaginable s’est finalement produit. L’inimaginable, en l’occurrence, ce n’était pas le coup d’arrêt à l’accélération de la construction européenne, qui a déjà eu lieu à plusieurs reprises, en août 1954 avec l’échec du projet de Communauté européenne de défense, puis dans les années soixante avec le refus d’élargir la Communauté, la « politique de la chaise vide » et le compromis de Luxembourg. Ce qui apparaît vraiment comme une grande première, c’est le référendum négatif qui, lui, n’a pratiquement aucun précédent comparable dans notre histoire politique nationale.
On pourrait certes rétorquer, pour minimiser l’événement, que cela s’est déjà produit dans le passé, d’abord en mai 1946, avec le refus du projet de constitution socialo-communiste, puis à nouveau en avril 1969, lorsque les Français rejetèrent la révision constitutionnelle relative au Sénat et à la régionalisation. Mais il s’agissait en réalité de cas de figure singuliers, très différents de ce qui s’est passé dimanche 29 mai 2005. En 1946, le projet de constitution, clairement marxiste et virtuellement liberticide, avait été combattu avec violence par le général De Gaulle, encore tout auréolé de sa gloire de libérateur de la Patrie, mais aussi par l’ensemble des partis modérés, des radicaux aux démocrates chrétiens. En 1969, à l’inverse, De Gaulle, devenu président de la République, proposait aux Français une réforme manifestement et peut-être volontairement impopulaire, comme pour leur forcer la main, en annonçant qu’il démissionnerait en cas de réponse négative. Chantage, suicide, ou les deux à la fois ? Lassés par onze ans de pouvoir sans partage, et suivant les consignes de l’opposition, les électeurs profiteront de l’occasion pour se débarrasser du chef de l’État, comme l’avaient d’ailleurs prévu la plupart des ministres du Général.
Le référendum du 29 mai, lui, n’était pas encombré par ce type de considérations, ou de fantasmes. En l’espèce, il ne s’agissait pas de se débarrasser du chef de l’État – le président Chirac ayant répété, comme avant le référendum de septembre 2000, qu’il ne quitterait pas ses fonctions en cas de désaveu populaire. Aussi ce référendum apparaît-il vraiment comme un cas unique, une grande première historique. Mais une grande première où l’on peut voir à la fois une victoire du principe, et un fort mauvais présage pour ses utilisations futures.
Une victoire du principe ? Contre toute attente en effet, le référendum échappe, de façon éclatante, à la plus classique des accusations formulées contre lui : celle d’être une procédure anti-démocratique, car foncièrement plébiscitaire. Plébiscitaire, conservatrice, voire bonapartiste, dans la mesure où il apparaissait jusque-là comme un moyen sûr et sans risques de contourner la représentation parlementaire en jouant sur la personnalisation du pouvoir et la politique spectacle. En l’occurrence, c’est en étant absolument certains que la réponse serait positive que le Président et le gouvernement avaient décidé d’y recourir : afin de donner un petit supplément d’âme au traité, et de profiter de l’occasion pour se refaire une légitimité élective, celle-ci ayant été fortement malmenée par les régionales de 2004. Les résultats de la consultation nous rappellent à une évidence oubliée : l’appel au peuple n’est jamais sans risque, même lorsque la quasi-totalité des médias, des grands partis et des corps constitués appuient sans réserve la position gouvernementale. Les citoyens auraient-ils cessé de s’en laisser conter ? Seraient-ils devenus adultes en osant enfin transgresser les ordres et répondre par la négative à la question venue d’en haut ?
Dès avant les résultats, certains ont cru pouvoir affirmer que c’était en réalité tout le contraire, puisque les partisans du « non » se prononçaient en fait pour de toutes autres raisons que la constitution européenne, le chômage, la peur de l’avenir, le rejet de la politique intérieure, le discrédit du gouvernement Raffarin. Et qu’ainsi, piégés par les démagogues extrémistes, ils ne répondaient pas véritablement à la question qui leur était posée : pour ou contre le traité. Mais les partisans du « oui » encourent exactement les mêmes reproches : beaucoup d’entre eux avouent s’être prononcés sans avoir lu le texte du traité, pour soutenir le gouvernement, par fidélité partisane ou par réflexe de classe. Et il en va toujours ainsi, pour chaque référendum – en 1958, c’est par crainte du désordre et de la guerre civile que les Français ont plébiscité la Constitution de la Ve République –, et même, au fond, pour toute élection, où l’on choisit des représentants pour des motifs qui ne relèvent pas exclusivement, c’est le moins qu’on puisse dire, du strict calcul rationnel et de la pure intelligence politique. Comme l’a écrit l’un des meilleurs spécialistes français de la question, Jean-Marie Denquin, les critiques qui valent pour le référendum valent aussi, et tout autant, pour la démocratie représentative et les élections ordinaires. On vote toujours pour de mauvaises raisons. Mais si l’on est sincèrement démocrate, et si on l’est de façon conséquente, on ne saurait admettre la légitimité des unes en récusant celle de l’autre, et qualifier d’« accident » de l’histoire la divine surprise du 29 mai. Ceci dit, les réactions amères qui ont suivi l’annonce des résultats nous renseignent assez précisément sur la façon dont nos « élites » conçoivent en réalité la démocratie : à la manière des prêtres de l’ancienne Rome, qui ne voyaient dans leur religion qu’un moyen un peu ridicule d’asseoir leur pouvoir et d’accroître leur fortune.
Mais cette victoire du principe référendaire risque paradoxalement de geler la mise en pratique du référendum.
Une certaine renaissance de cette procédure semblait pourtant s’annoncer à différents niveaux, avec le référendum local institué par la révision de 2003 sur la décentralisation, ou encore avec le référendum obligatoire en cas d’élargissement de l’Union européenne issu de la révision constitutionnelle de mars dernier. Or, la « catastrophe » du 29 risque d’y mettre un point d’arrêt. Le simple spectre d’une défaite possible avait bloqué tout usage de ces mécanismes après la demi réussite du référendum de 1972. L’échec spectaculaire que l’on vient de vivre, alors que le pays légal tout entier s’était mobilisé avec frénésie en faveur du « oui », refroidira probablement pour longtemps les ardeurs référendaires du chef de l’État et de ses successeurs – seuls habilités à déclencher le mécanisme et à s’adresser directement au peuple souverain. Il ne sera d’ailleurs même pas nécessaire pour cela de ressusciter l’accusation de « populisme », naguère très à la mode, mais apparemment neutralisée par les résultats du 29 mai. Il suffira, comme ce fut le cas de 1972 à 1988, de ne pas y avoir recours. Et l’on se retrouvera alors en face d’une nouvelle chimère constitutionnelle : d’un instrument qui, parce qu’il a montré qu’il était désormais efficace, finira peut-être rangé « au musée des antiquités, à côté du rouet et de la hache de bronze ».
Professeur de droit public à l’Université Paris V - René Descartes
L’inimaginable s’est finalement produit. L’inimaginable, en l’occurrence, ce n’était pas le coup d’arrêt à l’accélération de la construction européenne, qui a déjà eu lieu à plusieurs reprises, en août 1954 avec l’échec du projet de Communauté européenne de défense, puis dans les années soixante avec le refus d’élargir la Communauté, la « politique de la chaise vide » et le compromis de Luxembourg. Ce qui apparaît vraiment comme une grande première, c’est le référendum négatif qui, lui, n’a pratiquement aucun précédent comparable dans notre histoire politique nationale.
On pourrait certes rétorquer, pour minimiser l’événement, que cela s’est déjà produit dans le passé, d’abord en mai 1946, avec le refus du projet de constitution socialo-communiste, puis à nouveau en avril 1969, lorsque les Français rejetèrent la révision constitutionnelle relative au Sénat et à la régionalisation. Mais il s’agissait en réalité de cas de figure singuliers, très différents de ce qui s’est passé dimanche 29 mai 2005. En 1946, le projet de constitution, clairement marxiste et virtuellement liberticide, avait été combattu avec violence par le général De Gaulle, encore tout auréolé de sa gloire de libérateur de la Patrie, mais aussi par l’ensemble des partis modérés, des radicaux aux démocrates chrétiens. En 1969, à l’inverse, De Gaulle, devenu président de la République, proposait aux Français une réforme manifestement et peut-être volontairement impopulaire, comme pour leur forcer la main, en annonçant qu’il démissionnerait en cas de réponse négative. Chantage, suicide, ou les deux à la fois ? Lassés par onze ans de pouvoir sans partage, et suivant les consignes de l’opposition, les électeurs profiteront de l’occasion pour se débarrasser du chef de l’État, comme l’avaient d’ailleurs prévu la plupart des ministres du Général.
Le référendum du 29 mai, lui, n’était pas encombré par ce type de considérations, ou de fantasmes. En l’espèce, il ne s’agissait pas de se débarrasser du chef de l’État – le président Chirac ayant répété, comme avant le référendum de septembre 2000, qu’il ne quitterait pas ses fonctions en cas de désaveu populaire. Aussi ce référendum apparaît-il vraiment comme un cas unique, une grande première historique. Mais une grande première où l’on peut voir à la fois une victoire du principe, et un fort mauvais présage pour ses utilisations futures.
Une victoire du principe ? Contre toute attente en effet, le référendum échappe, de façon éclatante, à la plus classique des accusations formulées contre lui : celle d’être une procédure anti-démocratique, car foncièrement plébiscitaire. Plébiscitaire, conservatrice, voire bonapartiste, dans la mesure où il apparaissait jusque-là comme un moyen sûr et sans risques de contourner la représentation parlementaire en jouant sur la personnalisation du pouvoir et la politique spectacle. En l’occurrence, c’est en étant absolument certains que la réponse serait positive que le Président et le gouvernement avaient décidé d’y recourir : afin de donner un petit supplément d’âme au traité, et de profiter de l’occasion pour se refaire une légitimité élective, celle-ci ayant été fortement malmenée par les régionales de 2004. Les résultats de la consultation nous rappellent à une évidence oubliée : l’appel au peuple n’est jamais sans risque, même lorsque la quasi-totalité des médias, des grands partis et des corps constitués appuient sans réserve la position gouvernementale. Les citoyens auraient-ils cessé de s’en laisser conter ? Seraient-ils devenus adultes en osant enfin transgresser les ordres et répondre par la négative à la question venue d’en haut ?
Dès avant les résultats, certains ont cru pouvoir affirmer que c’était en réalité tout le contraire, puisque les partisans du « non » se prononçaient en fait pour de toutes autres raisons que la constitution européenne, le chômage, la peur de l’avenir, le rejet de la politique intérieure, le discrédit du gouvernement Raffarin. Et qu’ainsi, piégés par les démagogues extrémistes, ils ne répondaient pas véritablement à la question qui leur était posée : pour ou contre le traité. Mais les partisans du « oui » encourent exactement les mêmes reproches : beaucoup d’entre eux avouent s’être prononcés sans avoir lu le texte du traité, pour soutenir le gouvernement, par fidélité partisane ou par réflexe de classe. Et il en va toujours ainsi, pour chaque référendum – en 1958, c’est par crainte du désordre et de la guerre civile que les Français ont plébiscité la Constitution de la Ve République –, et même, au fond, pour toute élection, où l’on choisit des représentants pour des motifs qui ne relèvent pas exclusivement, c’est le moins qu’on puisse dire, du strict calcul rationnel et de la pure intelligence politique. Comme l’a écrit l’un des meilleurs spécialistes français de la question, Jean-Marie Denquin, les critiques qui valent pour le référendum valent aussi, et tout autant, pour la démocratie représentative et les élections ordinaires. On vote toujours pour de mauvaises raisons. Mais si l’on est sincèrement démocrate, et si on l’est de façon conséquente, on ne saurait admettre la légitimité des unes en récusant celle de l’autre, et qualifier d’« accident » de l’histoire la divine surprise du 29 mai. Ceci dit, les réactions amères qui ont suivi l’annonce des résultats nous renseignent assez précisément sur la façon dont nos « élites » conçoivent en réalité la démocratie : à la manière des prêtres de l’ancienne Rome, qui ne voyaient dans leur religion qu’un moyen un peu ridicule d’asseoir leur pouvoir et d’accroître leur fortune.
Mais cette victoire du principe référendaire risque paradoxalement de geler la mise en pratique du référendum.
Une certaine renaissance de cette procédure semblait pourtant s’annoncer à différents niveaux, avec le référendum local institué par la révision de 2003 sur la décentralisation, ou encore avec le référendum obligatoire en cas d’élargissement de l’Union européenne issu de la révision constitutionnelle de mars dernier. Or, la « catastrophe » du 29 risque d’y mettre un point d’arrêt. Le simple spectre d’une défaite possible avait bloqué tout usage de ces mécanismes après la demi réussite du référendum de 1972. L’échec spectaculaire que l’on vient de vivre, alors que le pays légal tout entier s’était mobilisé avec frénésie en faveur du « oui », refroidira probablement pour longtemps les ardeurs référendaires du chef de l’État et de ses successeurs – seuls habilités à déclencher le mécanisme et à s’adresser directement au peuple souverain. Il ne sera d’ailleurs même pas nécessaire pour cela de ressusciter l’accusation de « populisme », naguère très à la mode, mais apparemment neutralisée par les résultats du 29 mai. Il suffira, comme ce fut le cas de 1972 à 1988, de ne pas y avoir recours. Et l’on se retrouvera alors en face d’une nouvelle chimère constitutionnelle : d’un instrument qui, parce qu’il a montré qu’il était désormais efficace, finira peut-être rangé « au musée des antiquités, à côté du rouet et de la hache de bronze ».
Frédéric Rouvillois